改革开放以来，中国城乡关系经历了从乡育城市、城乡分化、城乡二元到走向城乡融合的发展历程（周岚，等，2019），作为“城之尾、乡之首”、农村剩余劳动力转移的“蓄水池”的小城镇，在我国的城乡关系中一直有着非常特殊的地位，对实施城镇化和乡村振兴战略具有重要意义，也是推进城乡融合发展的重要载体平台。在新时代城乡融合发展的背景下，由于各类要素在城乡之间的流动逐渐频繁，尤其是作为大都市区周边的小城镇，将逐步演变成为人类理想田园生活的栖居地，成为人们追求慢生活，从都市生活中隐退的理想选择。

近年来，随着经济发展水平提高和各类设施配套的逐步完善，大都市区周边范围内的一些小城镇正成为各类人才入乡、年轻人返乡创业的重要集聚地，这些外来人口大多进入小城镇乡村地区，尤其是乡村资源较好的地区。但是据调研观察，外来的人口大多为退休人员或者是年轻人，抑或只是工作通勤人员，而真正在小城镇定居下来的人很少。而对于小城镇的发展来说，这些特色地区成为大都市区的休闲旅游地所带来的效应，也不足以支撑小城镇真正实现全域高质量发展的目标。究竟大都市区小城镇应该如何推进城乡融合发展，实现高质量发展和高品质生活的目标，还有待进一步观察。笔者试图通过对南京都市圈周边的小城镇的发展进行观察，以高淳区东坝街道为实证案例，结合东坝街道城乡融合发展实施方案的编制实践工作，以及对后续方案实施过程的做法和经验的总结，以此透视在新时代城乡融合发展背景下大都市区周边小城镇发展路径的转向。

一、大都市区周边小城镇在城乡融合发展中的地位

1.1 城乡融合发展视角下的小城镇

小城镇作为城乡之间的纽带，一头连着城市，一头连着乡村。从城市的角度看，小城镇是广大乡村地区的一部分，从乡村的角度看，小城镇（镇区）又是城镇地区的一部分。在城镇化过程往往存在着梯度城镇化的现象，乡村人口梯度向小城镇、小城市和大城市等转移，小城镇可能是作为农村人口梯度转移的最后一个阶梯，承担着集聚农村人口的载体作用。同时，广大的乡村聚落可能是主要以生活为主的功能空间，而小城镇则是为这些周边乡村提供完善公共服务的最前线，是乡村地区的公共服务中心。作为新时代的小城镇，要从只关注小城镇镇区专项关注小城镇的镇区和全域乡村空间的联动。

在城乡视角下，我们对于小城镇的认识往往会根据其地理位置或主要功能进行分类，如按小城镇所处的区位，可分为大都市边缘型、地域中心型和孤立型 3 种类型（沈迟，2006），按照其所承担的功能来看，欧洲 ESDP 对未来小城镇的分类分为 3 种，包括城市一体型、区域增长极型、公共服务型（岳俞余，等，2016）。陈前虎（2019）等将浙江的小城镇根据区位分为都市区小城镇和非都市区小城镇，根据的专业化分工与聚集将小城镇分为综合服务型、旅游服务型、工业生产型、农业发展型等。本文比较认同欧洲 ESDP 对未来小城镇的定位，根据小城镇所处的区位不同，其往往所承担的主要功能也不同，从城乡融合的最终状态的视角来看未来小城镇的终极状态的话，未来的 3 种小城镇主要是大都市区周边的新产业新经济集聚地、县域范围内的副中心小城镇、广大乡村地区的公共服务中心。

1.2 大都市区周边小城镇的发展阶段

大都市区周边小城镇未来将逐步成为新产业新要素集聚的地方，成为承载的城乡人口双向流动的空间平台，有着与城市一体化的生活水平，但又不一样的生活方式。大都市区周边小城镇由于区位原因，受城市影响非常强烈，其发展过程大体经历专业卫星镇、乡村旅游目的地、理想田园人居地 3 个发展阶段。

1.2.1 专业卫星镇阶段：小城镇作为城市周边的生产功能组团

在城镇化早期，由于城镇建成区范围较小，广大乡村地区形成了“遍地开花”的现象，尤其是靠近城市的小城镇，在各类专业化功能上扮演了重要的作用，成为吸收大都市外移资源，吸引外部投资，集聚周边资源，接纳大都市产业转移及产业延伸的主要地区（姚春序，2002）。如江苏苏南地区，在 1980 年代开始的乡镇企业“自下而上”发展“推力”和 1990 年代开始的国际产业、资本向以上海为中心的长三角地区转移“引力”的共同作用下（卢道典，等，2009），小城镇逐渐发展成为功能专业的卫星城镇，形成了著名的乡镇企业带动小城镇发展的“苏南模式”。当然，随着城市空间的逐步扩张，早期的这一类小城镇往往被城市所“吞噬”，成为了城市空间的一部分。

1.2.2 乡村旅游目的地：小城镇作为城市周边的休闲服务组团

在城镇化发展的中期，随着大都市区化背景下的功能外溢和新兴消费背景下的多元需求等，大城市居民在厌倦了高节奏、高重现度的城市生活后，自主性的郊野旅游成为新的时尚（申明锐，等，2014），大都市区周边小城镇逐渐成为大都市区休闲旅游的后花园。这一阶段的小城镇，以特色乡村空间来接纳大都市区过境休闲旅游人口为主，外来进入乡村地区的主要是一些从事休闲旅游服务行业的人群，人员的流动性较大，尚未形成真正入乡定居聚集的人群

1.2.3 理想田园人居地：小城镇作为城市周边的多元功能组团

早在 19 世纪，霍华德在他的著作《明日，一条通向真正改革的和平道路》中认为应该建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市，他称之为“田园城市”，实质上是城和乡的结合体。从国际经验来看，随着城镇化进入后期，已经有不少城市出现“逆城市化”现象，许多都市富裕阶层、中层白领人士将居住地搬到城郊或非都市的小城镇中，以寻求更好的居住环境。这种远郊小城镇发展的转变可能在国外城镇化稳定地区已经出现，如欧洲国家的许多小城镇，其已经承载着科技创新、总部经济、商务会展等功能。大都市区周边小城镇逐渐成为了理想田园人居地的最佳载体，既能吸纳城市人才下乡，也能为周边的农民提供支撑。这一阶段，人口流动的格局将趋于稳定，将不再是单纯的人口流出地和人口流入地的概念，而是不同的人口在城乡双向之间来回的集聚，逐步形成一定的空间分异。如南京都市圈周边地区，近年来在大力发展各类特色小镇，包括未来网络、软件、生命科技、汽车文化等小镇，这些小镇不是分布在原来的镇区，而是分布在镇域范围内，形成了小城镇全域的功能网络，将成为新产业新经济的集聚地，也是新时期人口集聚的重要载体。因此，在城乡融合发展的背景下，随着各类要素流动障碍的破除，大都市区周边小城镇将最有可能率先发展成为城乡要素双向流动的平台，成为城市人下乡和乡村就地城镇化相碰撞的地区。

二、大都市区周边小城镇城乡融合发展面临的困境

目前，中国大都市区周边的小城镇正在经历着从乡村旅游目的地向理想田园人居地的转变。但是，在这种转向的过程中，仍面临着许多困境和问题，存在着一些制度设计和政策体系的障碍与瓶颈，尤其是在要素如何自由流动、资源如何价值显现、发展如何实现共享等问题方面。

2.1 人口：城乡人口双向流动受阻，各类人才下乡通道尚不完善

长期以来实行的城乡二元体制导致了城乡人才的二元结构，是农村人才外流现象严重的根源，其深层次原因在于两种体制、两种身份所带来的城乡之间的社会认同、身份及福利待遇等方面的巨大差距。由于大都市区周边小城镇的经济水平相对较高，例如东坝街道 2019 年人均 GDP达 10.8 万元，农村居民可支配收入为 2.7 万元，高于同区域城市的远郊乡镇，大多数村民不愿意失去其拥有的农村户籍和宅基地等资源，致使进城入镇对乡村农民的吸引力逐渐降低。据现场调查发现，东坝街道的农村户籍人口进镇落户的意愿已比较低，但他们对于享受高品质生活的需求同样强烈，使得广大乡村地区需要提供就业岗位和不断提升居民生活水平。

另一方面，厌倦大都市区生活的城市居民，开始向往乡村的慢生活，开始进入乡村地区生活。一些对生态环境要求较高的产业也迁入了大都市区周边的小城镇，以至于这些新经济新产业的就业人员下乡，使得小城镇面临着公共服务完善的压力，如果不能为下乡人才提供良好的公共服务，将难以真正留住人才。同时，这些进入乡村来的人才，如何能够真正融入乡村，成为乡村利益的一份子，与乡村的发展捆绑在一起，尚缺有效的通道。

再者，小城镇需要的一些农业科技人才、高级的教育、医疗等人才仍然相对较为缺乏，如何有效合理的提供一定的激励，来吸引人才进入小城镇工作和生活，仍需要进一步的探索。其主要原因还是因为乡村地区未能提供高品质的公共服务水平，以至于目前主要吸引的都是年轻人，在一段时间后又离开，不能真正的落到乡村地区来。

2.2 土地：城乡土地市场价值差距大，农村土地盘活通道不畅通

当前，城乡土地市场价值的差距仍然较大，但大都市区周边的特定区位，决定了大都市区周边的可开发用地在土地市场上有较大的价值空间，如何有效的开发成为了新时代小城镇发展面临的关键问题。即便为现阶段制度所限制的农村建设用地，其非正规流转也是屡禁不止，但当地村民也普遍反映在缺乏制度保障的农村土地流转多因规模小、租期短、投入少等不利因素造成大量土地闲置抛荒，反映目前城市周边可盘活土地所蕴含的巨大剩余价值是实现土地资源资产化、土地资产资本化的必要前提。

作为集体建设用地的主要构成农村宅基地，具有无偿、无限期使用的福利性特点（韩高峰，等，2019），产权权能相对缺失，市场化配置手段难以介入，成为阻碍城乡土地资源要素流动的突出问题。如东坝街道城镇开发边界以外的集体经营性建设用地约一千多亩，约占高淳集体经营性建设用地存量规模的四分之一，但存量集体建设用地市场化配置水平较低，农村宅基地退出和流转的有效路径有待打通，土地资源要素有待全面激活。

另外，从国土空间开发的视角来看，用地的问题，传统的空间规划管理更多的是城乡割裂的，如 2011 年东坝镇总体规划的空间模式为镇区集中式（图 2）。而随着各类用地需求在城市开发边界以外的地区出现，如何推进空间的统筹，也成为了大都市区周边小城镇城乡融合发展的关键。

2.3 产业：城乡产业协同发展不足，乡村空间产业项目落地难

大都市区周边的小城镇往往在一二三产业发展上都有不同的机会，如一三产结合的农业教育、观光农业等，如一二产业的农产品精加工等，但是目前许多小城镇缺乏有效的产业协同平台，难以为一二三产业融合发展提供有效的平台，镇区的工业集中区与镇域范围内的全域旅游产业和现代农业等联动作用还不强。同时，大都市区周边的产业项目往往与城市有所不同，一方面发展空间受土地要素制约，如东坝街道工业园区规划用地 4 km²（图 2），3.55 km²已规划建设基础设施和厂房，无法满足企业较大规模用地需求，不利于推动产业高效聚集。另一方面，大多对于乡村生态环境资源的偏好，以至于更加倾向于布局在城镇开发边界以外的地区，包括农村存量建设用地空间等。这些产业项目往往由于缺乏有效的规划依据和供地政策，难以落地或者形成有效的合法资产，导致许多社会资本对于大都市区周边小城镇的发展有很大的投资意向，但受土地政策等影响而难以有效进入。

2.4 资源：城乡公共资源配置仍不合理，乡村地区生活水平不高

一方面相对于南京城区和高淳城区来说，东坝街道公共服务水平较低。小城镇与大都市之间公共服务水平差距依然客观存在，公共服务建设、增收渠道扩展、文化资源利用距群众期盼尚有差距。此外，优质人才等公共服务资源向农村地区流动的渠道还需进一步打通，社会资本参与农村基础设施建设维护管理、农村养老服务等公共领域需进一步引导，城乡公共资源的配置仍需在公平与效率之间实现进一步平衡。另一方面，与东坝街道镇区相比，居住在乡村实际上也不难享受到镇区一般的公共服务。因此农户对于集中安置在新型农村社区并不感兴趣，更不愿意抛弃农村户籍带来的相关权益。所以传统的进城入镇安置模式已经不适用于这些地区。而目前许多乡村聚落，由于在镇村布局中未能纳入到规划发展村庄中，又面临着各类公共服务设施更新投入不足的问题，使得乡村地区的村民目前所享受的公共服务水平仍然相对较低。

三、大都市区周边小城镇城乡融合发展路径思考

应对大都市区快速发展对周边小城镇带来的机遇与挑战，大都市区周边小城镇在建设成为理想田园人居地的过程中，应积极坚持走城乡融合发展的道路，通过体制机制的改革和政策的创新探索，转变传统小城镇发展的思路，在全域融合、要素聚集、产业创新、生态赋值和收入均衡等方面探索创新经验，形成一套可操作能推广的城乡融合发展政策集成

3.1 全域融合：从关注镇区城镇建设用地转向全域城乡国土空间

新时代大都市区周边小城镇不再是传统的“镇区 + 广大乡村地区”的模式，而是成为了“全域价值空间”的空间平台，全镇域空间均有机会与外界发生联系，其空间价值变得更加均衡，这就需要我们更加关注全域空间的统筹，使得小城镇全域空间能够作为承载城市人才下乡的重要的载体，借助小城镇与城市生活方式的差异，为喜欢小城镇和乡村慢生活的人，提供另外一种与城市生活有差异的生活方式，让全域小城镇是成为现代化生活的载体，满足各类功能要求的最小空间单元。

一是从镇域角度出发，强化镇区的功能，镇区要作为全域空间的公共服务中心，为全域居民提供高品质的公共服务，包括健康养老的产业、高端的中小学教育水平，还有结合自然野趣，创造各种新型的教育方式，夏令营，乡村教育等，如与南京艺术学院教授和南京外国语学校名师工作室在人才引进方面达成合作意向；另一方面是要有完善的城乡基础设施联通网络，使得入乡人才可以生活在乡村社区，但通过城乡公交、城乡供水、城乡信息网络等享受到与城市一样的公共服务。例如本次实施方案提出完善医务、教育等人员在高淳区 - 东坝街道 - 乡村流动服务的机制、乡村教师补充机制以及与高淳人民医院、高淳中医院等建立医共体，建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制等试验措施，为入乡人才定居解决教育医疗等后顾之忧。

二是进一步挖掘乡村社区活力，丰富乡村社区的功能。未来的乡村社区将不再是单纯的落后的乡村的概念，而是多样复合功能的社区。东坝街道的小茅山脚村以“慢游间品原味”为特色，打造品尝原味美食、品鉴原味文化、品赏原味乡村、品味原乡意境的特色田园乡村片区，目前东坝街道特色田园乡村一期带动 80 余人就近就业创业，其中有 22 名入乡大学生，平均每月增加收入达 5000 元，成为不断吸纳城市人才入乡的载体。

三是重塑全域国土空间价值，激活乡村社区土地活力。大都市区周边小城镇全域作为新时代的理想田园人居地，土地价值将迎来一次重构。本次实施方案提出东坝街道要加大农村土地制度改革力度，探索结合土地综合整治与集体建设用地市场配置手段优化全域空间布局，探索建立城乡统一建设用地市场。2020 年东坝街道率先在高淳区搭建的集体经营性建设用地使用权网上交易系统上完成首宗集体经营性建设用地入市地块的交易，出让面积 0.48 公顷作用，成交总价 510 万元，推动实现以集体经营性建设用地入市和宅基地改革作为土地要素市场化的制度工具，全面盘活乡村土地资源，从而为各类人才和要素落地提供空间支撑。

3.2 要素聚集：从关注人口过境休闲旅游转向吸引人才就业定居

大都市区周边小城镇由于良好的区位条件，在乡村旅游蓬勃发展中取得了先机，但是许多社区沦落为“景区”，而非真正的理想田园人居地，因此需要更加关注乡村地区人口要素集聚的问题。

一是要探索人才下乡的“定居”机制。如东坝街道通过引进社会资本和特级教师，盘活 2.98亩幸福小学闲置用地建设松湖云谷青少年实践基地项目等，并结合和睦涧村 3000 多亩的有机稻田开展特色活动。同时本实施方案提出探索农村集体经济组织成员资格与户籍脱钩，通过创设“特殊股”“募集股”、给予宅基地使用权等办法引导优秀乡贤、社会公益人士、长期扎根农村的服务型、创新创业型、专业型人才加入农村集体经济组织并享有“新村民”资格及相应权能。和睦涧村集体出资约 300 万元收储村内 17 幢闲置农房，整合周边闲置建设用地约 12 亩，为后期人才引进与产业发展等储备了一定的发展空间。

二是要加大吸引科技成果和科技人员入乡的力度，探索鼓励科技人员以资金、技术、专利等多种生产要素入股，与企业、新型经营主体、大户和农民等开展合作。如红松猪场通过智能化猪场项目实施，将智能化温控湿控，自动喂食机及 7000 m²左右生产加工全程监控系统融入到生产当之中，2021 年规划创建涉及农业高新技术产业示范区，建设 400 m²农民培训中心和专业的稻文化馆。东坝在小茅山脚村设立南京大学乡村振兴工作站，建设产学研深度合作示范基地，并与中国城市规划学会规划实施学术委员会合作设立了“村庄规划实施实践基地”，进一步促进农村科技服务与乡村建设事业深度融合。

三是要关注“新离土不离乡”，推动小城镇本地农民就地职业化，发挥小城镇在“梯度城镇化”中农村人口转移最后一站的功能。如本实施方案提出积极鼓励龙头企业参与农民就业培训，以爱武谷物种植、禾田坊谷物种植等农业专业合作社、家庭农场为重点依托，有针对性的开展早园竹、茶叶、葡萄种植关键领域的新型农民培训，目前大仁凹村盘活约 14 亩闲置集体建设用地，拟引入社会资本投资建设民宿培训交流中心。

3.3 产业创新：从关注乡镇工业集中区转向全域一二三产业融合