关于城市数字治理模式，已有研究主要聚焦三个方面。一是更多强调大数据、人工智能在城市数字治理中的重要作用。Kloeckl 等认为，对于城市管理者来说，这些数字设备记录了系统的、动态的、明确的、成本相对较低的城市活动和过程数据，使得具有实时分析和适应性的城市治理成为可能。Kitchin指出，在城市治理过程中，智慧城市的一个重要特征是能够实现复杂的数据分析。二是突出城市数字治理中的精细化、精准化服务。城市精细化治理提倡“人民城市”、精准化服务、参与式治理与温度治理，而城市精细化治理绩效的有效发挥有赖于技术治理、制度变革和人本取向的融合发展，形成治理速度、深度和温度的统一。三是突出不同主体的协同治理。随着数字技术的应用与发展，城市数字治理正逐渐向强调多方协作、参与和互动的治理模式转变。Kourtit 等强调，政府将更加侧重于与城市中其他利益相关者（如企业、社会组织、市民等）的合作，利益相关者的共同参与在城市数字治理中发挥着越来越重要的作用。

基于上述研究，本文将城市数字治理分为数据监管型、精细服务型、协同治理型三种主要模式。三种模式并不是对立和互斥的，共同利益关联者参与治理，并不意味着政府放弃作为城市核心管理者的职能。同样，以精细服务为目标的治理，也不是要全面舍弃城市监管系统或忽视资源的调配与管理。治理是个人和机构（公共的或私人的）协作管理其共同事物的诸多模式的总合，是一个协调冲突或不同利益并采取合作行动的持续过程；在协调、管理和分配以外，还包括需强制遵守的正式制度和规则，以及人们和机构所认同或认为符合其利益的非正式规则。也即，三种治理模式是互为表里、相互依存的。

1. 数据监管型城市治理

ICT 的发展与综合应用是城市数字治理的基础。早期的ICT 只能支持简单文字、图片的交互，城市数字治理仅限于信息提供和简单互动。随着大数据、物联网、云计算等数字技术和应用的发展，以及能够产生“大数据”的数字设备和基础设施的增加，有关城市和居民的数据资源越发丰富，这也为城市治理带来了更多的可能。Batty 等指出，城市正在变得“智慧”，不仅可以为人们提供在线的吃、穿、住、行等方面的日常服务（如在线导航App），还能够通过数据监控、识别、分析来治理和规划城市，实时提高城市服务效率和居民生活质量。数据公开是数据在数据监管型城市治理中发挥作用的关键因素之一。开放数据就是所有使用这些数据信息的主体都能够获得数据，并且可以访问和重复使用这些数据。不同主体能够自由使用、修改和共享数据是开放数据的要义。

数据和信息是城市治理的基础。本文认为，数据监管型城市治理是指利用大数据、人工智能、云计算、物联网等数字技术和应用,基于城市运行、生产生活、公共服务等领域海量数据，对城市治理关键环节进行实时动态监测预警、精准处理分析，以达到优化城市治理的一个系统过程。其主要做法包括通过高清视频、移动互联网等多种渠道采集有关城市交通、环境、通信、公共安全等方面的实时数据，通过数据平台和数字技术进行动态分析，得以对城市运行全景进行动态监管。如在城市交通管理中，可以利用交通传感器、GPS 等设备获取交通数据，通过人工智能算法进行分析和预测，提高交通运行效率。将多种数字技术相结合形成“数字生态系统”，甚至是数字孪生城市，这对城市建设、常态和应急管理等具有较高应用价值。例如，在技术层面，数字孪生可以结合大数据、物联网以及人工智能等技术，提高城市微气候预测的准确性与时空分辨率。数字孪生能够将现实问题通过数字化方式在网络空间中呈现，继而通过数字计算和推理实现完整表达与分析，经过反复实验、模拟、调适找到更优的治理方案，实现“以虚控实”的城市治理目标。

2. 精细服务型城市治理

精细化治理是我国基层治理创新的重要方向。吴晓燕将其描述为，秉持精细化的理念，通过精巧的制度设计、细致的过程推进和运用精微的治理技术，实现治理模式由传统的一体、一元、结构化的治理模式向多元、差异、体验化的模式转变。精细服务型城市治理的关键在于：一是利用ICT 精准地掌握基层动态信息，提升政府的社会治理能力；二是通过全面了解城市居民的真实需求，为其提供个性化、差异化和智能化的公共服务。

本文认为，精细服务型城市治理是政府等不同治理主体借助数字化智能化治理手段，以提升居民获得感和幸福感为目标，将服务做得更加精细化、体验化、差异化的治理过程。精细服务型城市治理侧重点逐渐从整体走向个体化和差异化。比如，韩国首尔恩平区为老年人和残疾人配备了定位装置，一旦老年人和残疾人离开了恩平区或触碰了报警铃，其位置信息将会通过短消息发送给监护人。美国联合包裹服务公司（UPS）旗下无人机部门使用无人机将佛罗里达州连锁药房西维斯健康（CVS Health）的处方药交付给美国最大的“退休”社区。日本丰田智慧小镇（Woven City）引入了服务机器人来执行现场医疗、看护任务等。中国天津市在政府的主导下，由第三方互联网医院平台牵头，协同全市266 家基层医疗卫生机构组建紧密型基层数字健共体，以“四朵云”（云管理、云服务、云药房、云检查）平台赋能，为基层患者提供精细化、标准化的医疗健康服务。基层数字健共体已与 71 家基层医院建立标准化慢病管理中心，共同管理包括糖尿病患者、高血压患者在内的逾90 万名慢病患者。根据 2022 年3 月1 日至6 月14 日的统计分析，没有进行标准化示范管理的患者血糖达标率为24.29%，而纳入标准化示范管理的患者血糖达标率是41.39%，后者比前者高 17.1 个百分点。

3. 协同治理型城市治理

政府在城市治理中扮演了重要角色，数字时代应从原有更多强调政府的一元主导角色向政府主导下的协同模式转变。随着数字治理的深入，政府应更加侧重于与城市治理中其他利益相关者（如平台或企业、社会组织、居民等）的合作，利益相关者的共同参与在城市数字治理中发挥着越来越重要的作用。数字化智能化极大提升了城市治理的透明度、响应度，特别是数字化平台让多主体协同参与城市治理变得更加便捷可行，为高效的协同治理提供了重要支撑。

本文认为，协同治理型城市治理是强调政府与利益相关者之间的互动与协作，通过数字化赋能，以共同的目标和价值观为导向建立起的合作共赢的城市治理模式。也即，通过开放政策、共同参与等方式，注重利益相关方（特别是居民）在城市治理中的需求和自主性，充分调用“居民智慧”、发挥数字技术和平台的优势，将利益相关方变为积极的参与者，实现城市协同发展与开放创新。具体实践而言，可通过市场手段、数字化手段，借助购买服务等方式使利益相关方参与其中，提供多样化、标准化的公共服务。政府也可借助平台或者企业、科研机构等其他治理主体的治理优势实现流程再造，如与第三方平台企业合作，借助其行业经验、技术优势和用户基础，为居民提供优质、精准的公共服务。比如，日本借助由日本企业开发的WheeLog！来丰富城市无障碍信息。WheeLog！作为一款创新的应用程序，旨在记录和共享用户使用轮椅行走过的路线，将智能化设备、数字应用与城市治理结合。这一应用程序不仅为轮椅用户提供导航信息，还通过用户帖子收集有关无障碍卫生间、电梯斜坡等相关资讯，积极鼓励轮椅使用者外出，为其提供更多便利。就居民参与来说，可以利用互联网和社交媒体等渠道，搭建城市与居民之间的信息沟通平台，建立公众参与城市治理的渠道和机制，让居民能够更方便地参与到城市治理中，实现政府、企业、社会组织和居民的互动和协作，提高城市治理效率。例如，纽约针对具体的城市问题设立了BigApps 大赛，鼓励市民使用政府的开放数据，提供创新性解决方案。2019 年的BigApps 大赛吸引了众多设计师、学者及企业参与，创建了许多可用于改善纽约服务的区块链应用程序。中国安徽省芜湖市汇聚整合全市数据资源，建设基于大数据的“城市大脑”平台，构建线上线下相结合的县市区一体化“城市大脑”生态体系，推进各部门业务系统按需改造、优化流程，完善集智能感知、智能分析、智能决策、智能应用等功能于一体的“智能中枢”，目前已归集交换226 个单位、2208 大类基础数据，沉淀51.32 亿条数据，建成专题库19 个，数据共享表975 类，部门间可自由调用接口57 类，在政府主导下，通过多主体、多部门协同，推动智慧城市建设与社会治理深度融合，市域社会治理水平不断提升。

美国纽约城市数字治理

纽约城市数字治理可分为两个阶段，即：以“建设数字基础设施，改进公共服务”为核心的第一阶段和以“聚焦市民需求，构建‘公平城市’”为目标的第二阶段。在第一阶段，2009 年纽约成立了城市数字化转型领导小组，负责城市数字化转型与发展的整体规划，设立专业数字化工作团队，包括首席数字官和首席分析官等。市议会和技术小组、数字化团队等主体紧密合作，共同推动城市数字化转型的实施。2007 年，纽约发起了“计划纽约 2030（PlaNYC 2030）”战略规划，在战略规划实施过程中，政府通过与企业合作，推进数字化应用与基础建设。如通过数据治理为纽约提供实施碳减排战略所需的关键分析依据，引入可持续能源财产跟踪系统（SEPTS），帮助识别资源密集型设施并确定能源效率投资决策的优先级等。同时，启动了“城市互联行动（Connected Communities Initiatives）”，旨在通过智慧城市建设促进城市信息基础设施优化，提升城市公共服务水平，特别是针对低收入群体的公共服务网络进行升级和改进。在第二阶段，弥合数字鸿沟和“以人为中心”的理念是纽约城市治理数字化转型的要点和方向。2015 年，“一个纽约规划:建设一个富强而公正的纽约（One New York - the Plan for a Strong and Just City.）”战略将“智慧城市”创建行动作为其实施路径的一部分,明确要妥善利用数字技术变革，通过使用新的数字工具来改善服务，以便为纽约所有人创造更多公平的发展机会。同年9 月，“建设智慧公平城市（Building a Smart + Equitable City）”战略将智慧城市与公平连接在一起，“对于纽约来说，最大程度地实现‘公平’，就是城市‘智慧’的标志”。2019 年，“一个纽约2050”（OneNYC 2050）总体规划了未来的城市愿景，着力从包括公平教育、高效出行、基础设施等八个方面建设公平智慧城市，这一总体规划的出台标志着纽约形成了相对完善的应对城市危机的综合解决方案。

表1 纽约主要数字城市战略规划

纽约城市数字治理做法经验主要如下：

一是发挥大数据在城市治理中的优势。相对完善的政策、法规和标准为数据的开放和利用提供了重要基础。2009 年，纽约通过成立城市数字化转型领导小组等方式，从顶层筹划城市数字化治理进展。2012 年通过了《开放数据法案》，是美国首次将政府数据大规模开放纳入立法。同年，《开放数据政策和技术标准手册》制定了一套统一的数据标准，并详细规定了数据产权以及数据流转的全过程。另外，纽约针对算法监管发布了一系列法律文件，以加强对算法的监管力度。在数据开放方面，《开放数据法案》指出，除去涉及个人隐私和安全的数据外，政府及其下属机构所拥有的数据必须对公众开放。基于此，纽约建立了“纽约市数据开放平台”（NYC OpenData），提供可供下载的数据类型（如犯罪统计数据、用电量、流域水质，甚至中央公园松鼠数量普查等，数据的获取无需注册和烦琐的审批程序。截至2022 年，NYC OpenData 持续更新，发布了200 多个新的数据集，并致力于为用户提供更友好的平台。数据作为智慧城市建设与发展基石，在纽约的基础设施建设、城市监管以及治理决策流程优化过程中扮演了极为重要的角色。在数据统筹监管和治理决策优化上，2012 年纽约启动“中城动起来（Midtown in Motion）”项目，利用交通传感器、摄像机和电子通行卡等进行实时交通信息的收集，给出动态的实时交通方案。2014 年，集成系统管理了纽约超过10000 多个信号交叉路口，极大提高了公共交通运行效率。2013 年，纽约政策和战略规划办公室（the Office of Policy and Strategic Planning）创建一站式数据分析中心，将来自不同城市机构的数据汇聚在一起，以尝试更高效地管理、监管和规划城市，数据分析中心每天能够传输数兆字节的数据流，使分析师能够交叉参考数据、发现异常波形，为相关治理主体及时识别和解决城市问题提供参考。纽约消防部(FDNY) 通过应用由市长数据分析办公室(MODA)开发的基于风险的检查系统，提高了火灾隐患的排查效率。纽约建筑部(DOB)利用MODA 提供的算法模型对非法改建投诉进行排序，在48 小时之内即可完成对高风险建筑的检查等。在2019 年发布的“OneNYC 2050”战略中，纽约特别强调加大对数字基础设施建设的投入，旨在借助新式的传感技术和数据基础设施，实现由数据驱动的资产管理，使其能够更积极主动地应对各种城市问题。

二是构建精细化的治理和服务体系。在顶层战略的引领下，纽约着力通过数字设施升级、城市服务供给以及服务和行政流程优化等发展以“市民需求为主”的新型政府精细治理。2003 年，时任布隆伯格市长与戈德史密斯副市长密切配合，开通7×24 小时非紧急政府服务热线311，着眼市民需求，打造大城市中的“人情味”。NYC311 将热线服务与在线服务结合紧密，仅2023 年3 月，就收到了139 万次来电，市民通过NYC311 反映了包括噪声干扰、脏乱差的街道、路灯故障在内的服务需求类型多达500 种。在服务社区通信方面，2014 年纽约推出“LinkNYC”计划，通过该计划，纽约逐步使用免费高速Wi-Fi 无线网络“电话亭”以取代过去纽约街边的付费电话亭。为了向一些历史上欠发达、得不到充分社会服务的社区提供援助，2022年7月，纽约推出首个链接5G（Link5G）信息亭，并为网络资源较少的低收入社区提供免费的5G 服务和高速无线网络。90%的新信息亭将部署在布朗克斯、皇后区等五个低收入社区，一旦完全部署，五个行政区将有大约2000 个新的信息亭为纽约人提供覆盖范围更广的免费服务。

三是与企业、高校等相关主体合作，发挥多主体协同治理优势。比如，由技术型企业承担支持工作，为政府部门提供大数据管理与应用解决方案。2013 年，由政府和学术专业团队开发了纽约宏观调查系统（Macroscope），利用纽约各地初级电子病历（EHR）数据跟踪高血压、吸烟、肥胖和糖尿病等慢性病患者，研究患病率和致病因素。相关数据最终汇总传输到纽约市卫生局的初级保健信息项目（PCIP），该调查系统提供了关于纽约人健康状况的即时、可靠的信息。PCIP 通过人口健康系统（Hub）来检索数据，使研究人员能够提出有针对性的问题，如“过去一年有多少20 至39 岁的女性接受过初级保健，体重指数超过30？”通过使用Hub 操作，患者的个人信息将被保存在相对安全、集中的数据基站，从而降低了患者隐私泄漏风险。

然而，虽然数字化赋能有助于提高公共服务的效率和便捷性，但数据共享与隐私保护的边界依然是纽约城市数字治理中面临的重要挑战。以纽约公共Wi-Fi 电话亭为例，虽然使用Wi-Fi 本身是免费的，但电话亭也因为赞助商搜集用户数据，甚至转卖给第三方而备受质疑。一些媒体报道也指出了流浪者使用电话亭下载色情作品、毒贩使用其完成交易、黑客攻击、数据贩卖等问题。同时，数字技术和基础设施需要不断更新和维护，以保证其有效性和可靠性。然而，技术的快速迭代和高昂的维护成本可能成为城市数字治理的一个挑战。

（囿于篇幅，公号舍去注释和参考文献，完整版本详见刊物。）