城乡关系是世界各国现代化进程中必须妥善处理的长远战略性问题，也是我国现代化进程中面临的重要问题之一，既是重大理论命题，又是重大发展实践问题。党的十八大以来，我国逐步探索形成城乡融合发展重要创新理论和发展战略。2020年全面建成小康社会之后，我国踏上了全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的新征程。全面建成社会主义现代化强国，城乡发展不平衡、农村发展不充分是必须突破的关键难题。就破解现代化道路上的这一关键难题，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》深刻指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，提出了处理城乡关系全球命题的中国方案。

那么，该如何理解城乡融合发展这一重大战略，对于推进城乡融合发展实践该如何评价，未来一个时期如何继续攻坚克难？本文拟从三方面入手，尝试对上述问题进行解答。一是基于理论透视的阐释。系统梳理城乡关系相关重要理论，回顾总结新中国成立以来城乡关系的演进历程和城乡融合发展重大命题的提出过程，对城乡融合发展的深刻内涵和重要意义作出阐释。二是基于实践探索的总结。对党的十八大以来我国推进城乡融合发展实践成效进行评估，分析重点领域和关键环节取得的主要突破，找出存在的关键体制性障碍、机制性梗阻。三是基于问题导向的对策。针对城乡融合发展进程中存在的体制机制矛盾，聚焦关键节点要实现的目标任务，进一步明确推进思路和路径，提出以深化改革完善城乡融合发展体制机制的建议。

一、城乡关系的理论透视与

城乡融合发展的内涵要义

对于城乡关系的认识和处理，有着丰富的实践探索和深厚的理论积淀。我国将马克思主义城乡关系理论与中国实际相结合，广泛汲取其他城乡关系理论的有益成分，不断推进实践基础上的理论创新。城乡融合发展是中国共产党城乡关系理论创新的最新成果，有着深刻理论内涵和重要现实意义。

（一）国外关于城乡关系的理论沿革

城乡关系是人类经济社会发展中的一对重要关系。自从人类历史上产生城市与乡村的分野、“市民”与“村民”的区别，城乡关系问题便随之出现。但关于城乡关系重要理论的密集涌现，则主要源于工业革命以来对城乡差距扩大、城乡对立加剧及与之相关经济社会问题的关注和思考。

古典经济学家关注到城市与乡村间的分工差别，并对之作出理论解释。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》一书中提出了城乡关系“自然顺序”理论。“自然顺序”既是从农业到工业再到国际贸易的产业发展顺序，又是从乡村到城镇的城乡发展顺序。杜能在《孤立国同农业和国民经济的关系》一书中构建了以工农业产品互换为基础的城乡关系，以此来探寻城乡之间不同产业的空间分布规律。

空想社会主义者批判城乡分化加剧、不平等现象，提出了构建消除城乡、工农差别理想社会的设想。托马斯·莫尔提出要建立一个以公有制为基础，农业和手工业、城市和乡村平等融合的理想社会“乌托邦”。在欧文设计的“新和谐村”中，消灭了旧式社会分工，不存在工农和城乡的对立。空想社会主义者的理论中包含了丰富的城乡关系思想，对后续理论尤其是马克思主义城乡关系理论产生了重要影响。

马克思和恩格斯在批判吸收前人关于城乡关系论述的基础上，揭示了城乡关系发展演变的客观规律，“城乡融合”是马克思主义城乡关系思想的重要内容。马克思和恩格斯认为，人类社会城乡关系的演进大体要经历从“城市和乡村的一种无差别的统一”，到“城乡的分离和城乡利益的对立”，再到“城乡的融合”三个阶段。生产力发展是城乡分离的根源，社会分工是城乡分离的基本要因，私有制是产生城乡对立的制度原因。城乡对立随着社会生产力的发展而产生和凸显，也将随着生产力的进一步发展而消失。

对城乡关系的探讨是发展经济学的核心议题之一，从发展动力源和增长点的角度看，有不少理论把侧重点放在了城市。刘易斯的二元经济理论认为，由传统农业社会到二元结构再到工业化社会是许多发展中国家经济发展的必由之路。在此过程中，作为传统部门的农业处于附属地位。佩鲁等的增长极理论认为，由于经济增长是以不同强度首先出现在一些增长点或增长极上，因而要培育以大城市主导产业为主的增长极。以弗里德曼为代表的核心—边缘理论也认为，经济发展呈现明显的核心—边缘二元空间结构，应通过城市核心区域的创新发展，不断向农村扩散。

与把城市视为现代部门、主张以城市为中心配置资源要素不同，也有一些理论强调要重视农业和乡村在发展中的作用。舒尔茨的改造传统农业理论认为，农业是现代部门发展的基础，没有农业生产率提升就难以实现经济结构现代化转型。乔根森指出，农业剩余是传统部门剩余劳动力转移的充要条件，农业剩余越大农业剩余劳动力转移就越快，经济增长也就越快。托达罗认为，只有农村和城市协调发展，工业化才能顺利推进，应当重视农业和农村的发展。

除经济学视角之外，一些学者从其他学科角度提出了城市与乡村协调发展的主张。城市规划学家霍华德提出田园城市理论，主张建立将城市生活优点同乡村美好环境和谐结合起来的田园城市。建筑学家赖特提出“广亩城”理论，主张将集中的大城市重新分散在地区性农业网格之中。城市理论家芒福德指出，城与乡不能截然分开，城与乡同等重要，城与乡应当有机结合在一起。

（二）新中国成立以来城乡关系的历史演进

新中国成立以来，我国对于城乡关系的认识和处理总体上经历了四个阶段。

第一阶段：新中国成立至改革开放前。新中国成立之后，面对复杂形势的严峻考验和艰巨繁重的建设任务，我国走上了重工业优先发展的赶超发展战略之路，围绕服务和保障工业化战略的推进，形成提取农业剩余支持工业、城乡二元分割的制度安排。虽然这一时期我国高度重视农业农村发展，提出了农业是国民经济基础、兼顾城乡发展的重要思想，但在工业化优先的总体布局下，促进工农、城乡协调发展并未在实践中成为主导性的政策取向，反而是逐步形成并不断强化城乡二元体制。

我国的城乡二元体制以人民公社体制、农产品统购统销制度和城乡户籍制度为三大制度安排。在这一制度体系下，工农产品不能等价交换，改革开放前20多年，国家以工农产品价格“剪刀差”形式从农业中提取了6000亿～8000亿元的经济剩余；城乡要素不能自由流动，大部分农民被束缚在农村土地上；城乡居民待遇不平等，城市居民在教育、劳动就业、医疗卫生、社会保障等方面待遇远超农民。城乡二元体制有力支撑了赶超型工业化的需求，但同时也制约了城镇化步伐和农业生产效率的提高，造成了工农失调、城乡失衡问题。

第二阶段：改革开放至20世纪末。党的十一届三中全会拉开了改革开放大幕。改革率先从农村突破并在短时期内取得巨大成功，1984年后经济体制改革的重点由农村向城市转移，党的十四大正式确立建设社会主义市场经济体制的改革目标，改革不断向纵深推进。在这一阶段，农业和农村发展改变了服从和服务于工业化战略的定位，城乡关系发生积极变化。在指导思想上，国家重视和强调农业在国民经济中的地位和作用。在制度创新上，推行家庭联产承包责任制，废除人民公社体制，改革农产品流通和价格制度，大力发展乡镇企业，逐步放松对农村劳动力进城务工的限制，城乡二元体制开始松动。在政策取向上，积极增加“三农”投入，提高农产品收购价格，对工农、城乡关系进行调整。

尽管这一时期我国城乡关系有明显改善，但城乡二元体制的变革并非一蹴而就，城乡关系的改善也不是一帆风顺。一方面，长期形成的城乡二元体制有强大的“制度惯性”，破除城乡二元体制的过程艰难而曲折。另一方面，这一阶段我国正处于向工业化中期迈进的时期，囿于经济发展阶段的制约，提取农业农村剩余的政策取向难以根本扭转，甚至20世纪90年代中期农民负担还一度成为重要的社会问题。虽然这一阶段在打破城乡二元体制方面取得不少成绩，但距离构建起良性的城乡关系尚有一定距离。

第三阶段：21世纪初至党的十八大前。进入21世纪之后，我国经济社会的阶段性特征发生重大变化，迈入工业化中期阶段，工农、城乡关系开始改善。2002年，党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”。2004年，党的十六届四中全会提出“两个趋向”的重要论断；2004年底召开的中央经济工作会议明确指出，“我国现在总体上已到了‘以工促农、以城带乡’的发展阶段”。2007年，党的十七大报告提出，“统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化格局”。

经济发展的阶段性变化和指导理念的与时俱进，为我国通过政府行为来协调城乡关系提供了可能。首先，在破除城乡二元体制上攻坚克难。全面放开粮食市场和价格，取消对农民进城就业的各种不合理限制，户籍制度改革也在酝酿突破。其次，对农业实现由“取”到“予”的根本性转变。2006年1月1日起全面取消农业税，终结了2600多年来面向农民征收“皇粮国税”的历史，开始探索建立以“四补贴”为代表的农业补贴政策体系。最后，积极采取措施缩小城乡发展差距。推进社会主义新农村建设，大幅增加财政“三农”投入，探索建立新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保险制度、农村最低生活保障制度，实施农村义务教育经费保障机制改革。

第四阶段：党的十八大至今。中国特色社会主义进入新时代，我国经济持续发展、综合国力显著增强，为协调城乡关系提供了强大支撑。在这一阶段，我国逐步酝酿形成城乡融合发展重大创新理论。习近平总书记在2015年4月30日主持十八届中共中央政治局第二十二次集体学习时指出：“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。”党的十九大报告明确提出，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。党的二十届三中全会进一步指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，把城乡融合发展放到中国式现代化的重要位置。

十多年来，我国促进城乡融合发展的政策纷纷出台实施。大力推进实施新型城镇化战略、乡村振兴战略，全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战，加快建设农业强国，明确了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的目标任务和时间表、路线图，户籍制度、城乡公共资源配置制度、土地制度等关键制度改革取得重大进展，城乡居民收入相对差距持续缩小，城乡融合发展迈出坚实步伐、取得实质性突破。

（三）城乡融合发展的深刻内涵

综观各方面观点，当前我国所提的城乡融合发展是一种发展模式或发展战略，这种发展模式或发展战略从系统论的思想出发，将城市和乡村视作互为依托、不可分割的有机整体，在承认城乡功能差异和发展差距的同时，强调通过建立有利于城乡生产要素双向自由流动和公共资源均衡配置的体制机制，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，最终达到缩小乃至消除城乡工农差别、建成社会主义现代化强国的宏伟目标。对于城乡融合发展的深刻内涵与重要意义，可以从四个方面来把握。

1.城乡融合发展是中国共产党城乡关系理论创新的最新成果

马克思主义城乡关系理论是城乡融合发展思想的“根”和“魂”。城乡融合是未来共产主义社会的重要特征，马克思和恩格斯在《共产党宣言》中明确指出，应“把农业和工业结合起来,促使城乡之间的对立逐步消灭”，并进一步提出了由城乡对立向城乡融合转变的理论构想。中国共产党坚持以马克思主义城乡关系理论为指导，结合不同发展阶段中国的实际情况，探索处理城乡关系的科学路径和正确方向。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央守正创新，系统集成关于城乡关系的优秀理论成果，充分借鉴处理城乡关系的历史经验，提出了城乡融合发展的重要创新理论，开辟了具有中国特色的城乡融合发展道路，实现了马克思主义城乡关系理论的新发展，是新时代新征程处理好城乡关系的指导思想。

2.城乡融合发展是破解中国改革发展现实问题的战略选择

在不同历史时期和发展阶段，我国始终围绕经济社会发展主要矛盾的变化来处理城乡关系。新中国成立初期，我国之所以选择重工业偏向政策并形成城乡分割的二元体制，根本原因就在于为了解决“人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾”。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而最大的不平衡就是城乡发展不平衡，最大的不充分就是乡村发展不充分。虽然最近十多年我国城乡关系加快调整，但农业现代化作为“四化同步”短板、农村与城市发展差距大的局面没有发生根本变化。城乡融合发展是破解我国发展不平衡不充分现实问题的必然要求。

3.城乡融合发展是中国式现代化的重要组成部分

中国式现代化五方面的特色，均与城乡融合发展有密切关联：中国式现代化是人口规模巨大的现代化，农村人口是中国式现代化的重要群体；中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，没有农民富裕全体人民的共同富裕就是一句空话；中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，要求保护和传承好农耕文明优秀文化遗产；中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，要求把农业农村发展与保护资源、改善环境有机结合；中国式现代化是走和平发展道路的现代化，要求更好发挥农业农村的“压舱石”和“稳定器”作用。

4.城乡融合发展为正确处理城乡关系提供了“中国方案”

城乡融合发展继承发扬马克思主义城乡关系理论，系统集成各类城乡关系理论优秀成果，突破了城市中心的发展理论和发展模式，深刻揭示了在我国这样一个人口规模巨大、城乡区域发展不平衡不充分的大国，如何正确处理工农城乡关系、实现中国式现代化的理论逻辑和实践途径，也为那些正在寻找符合本国国情处理城乡关系道路的国家提供了重要借鉴，为丰富城乡关系理论和发展模式提供了“中国方案”、贡献了“中国智慧”。

二、城乡融合发展的

顶层设计与实践绩效

党的十八大以来，我国围绕城乡融合发展“怎么看”、推进城乡融合发展“怎么干”，形成清晰的顶层设计、路线图和时间表。经过十多年来的不懈推进，城乡融合发展实践迈出重要步伐、取得重大成就，但也还存在一些体制机制问题需要破解。

（一）城乡融合发展的顶层设计

目前，城乡融合发展已经成为我国经济社会发展的重要战略导向，形成明确的目标任务、清晰的系统布局、具体的切入方向和有效的推进方法。

1.树立了城乡融合发展的指导理念

党的十九大报告正式提出城乡融合发展的重大命题。党的十九届五中全会提出，要健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。“十四五”规划纲要就健全城乡融合发展体制机制作出重要部署。党的二十大报告指出，“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。党的二十届三中全会进一步对完善城乡融合发展体制机制作出了更为全面、更为系统的部署。城乡融合发展的内涵日益清晰、内容持续丰富、重要性不断提升，成为我国经济社会发展的重要指导理念。

2.明确了城乡融合发展的目标设定

近年来，在中国共产党中央全会文件、国民经济和社会发展相关规划等政策文件中，围绕2030年、2035年以及2050年等关键时间节点，在新型城镇化、农业农村现代化、全体人民共同富裕、完善城乡融合发展体制机制等方面，明确了城乡融合发展系列重大目标。比如，在城镇化方面，明确“十四五”时期常住人口城镇化率提高至65%，到2029年常住人口城镇化率要提升至接近70%，到2035年基本实现新型城镇化。在缩小城乡差距方面，明确到2035年，我国居民人均可支配收入再上新台阶，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展；到21世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现。

3.形成“两翼齐飞”系统布局

2023年底召开的中央经济工作会议指出，“要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局”。一方面，坚持以工补农、以城带乡，充分发挥新型城镇化的牵引作用；另一方面，着力推进乡村振兴，明确到2025年乡村振兴战略全面推进，到2035年乡村全面振兴取得决定性进展，通过乡村振兴开启城乡融合发展和现代化建设新格局。以新型城镇化带动乡村全面振兴，以乡村全面振兴驱动新型城镇化发展，最终实现城乡融合发展、消除城乡二元结构，“城”与“乡”相向而行、互促共进，构成完整的城乡融合发展战略。

4.突出以县域作为重要切入点

习近平总书记强调，“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进”。2021年中央“一号文件”提出，“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计”。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确了以县城为重要载体的城镇化建设的发展目标和重要任务。《“十四五”新型城镇化实施方案》《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》等文件也都对以县域为重要切入点推进城乡融合发展作出安排部署。

5.坚持把试验试点作为重要方法

城乡融合发展要打破长期以来形成的根深蒂固的二元体制，涉及多元利益主体和复杂利益关系调整，需要发挥好试点试验方法的重要作用。2019年，国家发展和改革委员会等18个部门印发《国家城乡融合发展试验区改革方案》，把试点引路作为重要改革方法，在11个试验区围绕城乡融合发展体制机制重大问题先行先试。与此同时，在一些事关城乡融合发展的重大改革中，试点方法也被广泛采用，比如农村宅基地制度改革、农村集体经营性建设用地入市改革，一边不断深化改革试点探索，一边总结复制推广试点经验，确保重大改革举措稳妥有序推进。

（二）城乡融合发展的主要进展

经过十多年的探索推进，我国城乡融合发展重点领域和关键环节取得实质性突破，新型工农城乡关系加快形成。

1.新型城镇化战略稳步推进

以人为本的新型城镇化取得重大进展，我国常住人口城镇化率从2012年的53.1%提升至2024年的67.0%，城镇化空间格局持续优化，以县城为重要载体的城镇化建设扎实推进，城市基础设施和公共服务明显改善，以城带乡的能力显著提升。2013—2023年，城镇累计实现新增就业超1.4亿人，农民工总量增加近3500万人 。

2.城乡产业发展协同性明显增强

农业综合生产能力稳步提升，粮食生产实现“二十一连丰”，2024年粮食产量首次突破1.4万亿斤。农业产业链条不断拓展，新产业新业态不断涌现，国民经济产业结构和就业结构持续趋于平衡。

3.城乡要素均衡配置机制逐步建立

户籍制度改革持续推进，城市落户门槛大幅降低。据公安部发布的数据，2014年以来我国共有1.5亿农业转移人口平稳有序进城落户。据农业农村部发布的数据，从2012年到2022年底，我国返乡入乡创业人员累计达到1 220万人。农村土地制度改革稳妥有序推进，形成农村承包地“三权分置”制度体系，开展两轮宅基地制度改革试点，集体经营性建设用地入市试点进一步深化。“三农”投入稳定增长长效机制逐步健全，2023年全国一般公共预算支出为2012年的4倍，2023年末全国涉农贷款余额为2012年末的3.22倍，土地出让收入用于农业农村的比例稳步提高。

4.城乡基础设施一体化水平显著提升

加快农村基础设施补短板，推进城乡基础设施一体化，水电路网加快建设，全国范围内所有行政村已基本实现电、网、路等基础设施全覆盖。农村人居环境持续改善，农村流通设施和服务短板加快补齐，县乡村三级物流配送体系基本建成。

5.城乡基本公共服务均等化深入推进

建立了城乡统一的居民基本养老保险制度、居民基本医保和大病保险制度，逐步健全城乡教育资源均衡配置机制、乡村医疗卫生服务体系。推进城乡教育共同体建设，实施农村寄宿制学校建设、教育脱贫攻坚等重大工程，县域义务教育实现基本均衡发展。推进紧密型县域医共体建设，乡村两级医疗机构和人员“空白点”基本消除，优质医疗资源逐步向乡村下沉。

6.城乡居民收入水平差距持续缩小

农民收入持续较快增长，据国家统计局发布的数据，2024年我国农村居民人均可支配收入达到23119元，城乡居民人均可支配收入比值由2012年的2.88∶1降至2024年的2.34∶1。2012—2023年，农村居民人均消费支出由6667元增加到19280元，城乡居民人均消费比值由2.57∶1下降至1.79∶1，农民生活水平明显提高。脱贫攻坚战取得全面胜利，区域性整体贫困得到解决，完成消除绝对贫困的艰巨任务。

（三）城乡融合发展面临的关键问题

目前，城乡融合发展进展总体符合顶层设计相关安排，但在核心的“人、地、钱”要素自由流动和优化配置、城乡居民收入差距调控、县域发展内生动力激发等方面，仍存在一些体制机制问题和深层次矛盾。

1.从“人”的角度看，城乡人员双向流动的梗阻依然存在

一是“进城”空间依然广阔，融入质量需要提高。一方面，农村人口向城镇转移空间依然较大。据国家统计局数据，2023年，我国第一产业增加值占GDP的7.1%，但就业人员所占比重达22.8%，农业劳动力仍有明显富余。目前，我国城镇化率距离发达国家80%以上的水平仍然有十多个百分点的差距，城镇化水平还有较大的提升空间。另一方面，农业转移人口市民化质量需要提高。截至2023年底，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间还有18.86个百分点的差距，超过2.5亿农村人口长期在城镇就业或生活但未取得城镇户籍，难以享受与户籍挂钩的各类保障和服务。

二是“下乡”渠道仍不畅通，政策制度有待完善。一方面，人才下乡返乡的总体规模不足。总体上我国仍处于农村劳动力向城市转移阶段，人才“下乡”主要以“三支一扶”“特岗计划”等政府主导的形式推动，真正通过市场化方式“下乡”的还较少，人才返乡下乡创业面临激励引导不足、配套措施不完善等问题。另一方面，应对“逆城市化”的政策储备不够。从国际经验看，城市化率达到70%左右时会出现“逆城市化”现象。目前，我国一些地区开始出现“非转农”“劳动力回流”等“逆城市化”现象。但对于可能出现的“逆城市化”现象，目前的政策和制度还没有相应的前瞻性安排。

2.从“地”的角度看，农村土地制度改革依然在中途

一是农地资源保护需要加强、配置效率有待提高。一方面，农地资源保护的压力依然巨大。2023年全国耕地面积19.29亿亩，多年来耕地总量持续减少的趋势得到初步遏制，但我国人多地少的国情没有变，耕地“非粮化”“非农化”问题仍然突出。另一方面，农地资源存在一定配置失衡现象。部分农户无地少地，部分农户又存在弃耕或粗放种地问题，“有人无地种”与“有地无人种”现象并存。尤其是进城农民土地承包权退出渠道不通畅，大多数进城落户农民还不能通过转让土地承包权实现其财产价值。未来一个时期还有大量农民要进城落户，“不在地承包者”问题会日益凸显。

二是城乡建设用地配置失衡、重大改革仍在探索。一方面，宅基地制度改革重大问题尚待突破。宅基地制度改革已经开展两轮试点，但一些重大问题在理论上还没有形成共识，实践探索尚未取得决定性突破。随着农村人口大量转移，宅基地和住房闲置或低效利用问题越来越突出。另一方面，集体经营性建设用地改革需要深化。农村集体经营性建设用地入市改革正在深化试点中，覆盖的范围较为有限，与“与国有土地同等入市、同权同价”的目标还有较大差距。

3.从“钱”的角度看，农业农村发展的资金要素保障不足

一是农村资金供需结构性失衡问题较为突出。农村金融体系在满足传统小农户需求能力明显增长的同时，仍未能较好地适应专业化、规模化新型经营主体的需求，农业发展资金供需结构性不匹配问题较为突出。中国农业大学经济管理学院课题组2020—2021年对9个省1044个乡村新型经营主体的调研表明，近2/3的新型经营主体的金融需求没有得到满足或者没有得到充分满足。

二是资本下乡渠道不畅与规制不足并存。一方面，资本下乡的动力缺乏、支持不足。农业项目普遍投资周期长、回报率不高，使得一些社会资本“望而却步”。资本下乡面临土地流转费用刚性上升、设施用地供给困难、高素质人才缺乏、配套基础设施不完善等问题，部分社会资本下乡后“水土不服”。另一方面，对资本下乡的引导不足、规范不够。关于资本下乡的政策和法律法规比较原则化，尚未建立起全面系统可操作的监管制度，实践中资本下乡引发的负面案例时有发生，增加了公众对资本下乡的疑虑。

4.从核心问题看，平抑城乡居民收入差距依然任重道远

一是特定区域和群体农民增收问题突出。一方面，粮食主产区的农民增收困难。据国家统计局数据计算，2023年，我国第一产业劳均增加值仅相当于第二产业的23.9%、第三产业的25.8%，农业劳动生产率远低于二、三产业。2004—2022年，我国水稻、玉米、小麦等三大主粮的亩均净收益不增反降，粮食生产的利润空间不断收紧，粮食主产区农民增收所受影响最为明显。另一方面，农村低收入人口规模还较为庞大。据学者估计，在宽口径、高线标准下，“十四五”期间我国农村低收入人口为1.3亿~1.5亿人；在窄口径、低线标准下，农村低收入人口为0.3亿~0.9亿人。

二是促进农民增收面临一些体制机制障碍。一方面，保供给与促增收之间存在内在矛盾。未来一个时期，我国农产品消费量总体看仍将持续增长，但目前我国粮食等农产品国内市场价格已经普遍高于国际市场。消费需求的增长要求持续增强农产品供给保障能力，但农业尤其是粮食生产比较效益低又使传统农区和种粮农民增收困难，保供给与促增收之间的目标存在内在冲突。另一方面，城乡居民的财产性收入差距过大。据国家统计局数据计算，2024年我国城乡居民财产性收入之比高达9.41∶1。农民财产性收入较低，重要原因在于农村土地要素市场化配置机制尚未建立，城乡统一的土地交易市场面临多方面制度性障碍，农民土地的财产功能未能有效发挥。

5.从关键环节看，县域推进城乡融合发展的内生动力不足

一是县级资源要素配置能力不足。公共资源配置的“大城市偏好”使优质公共资源向大中城市集聚，县城和城镇对农业转移人口的吸引能力不强。目前，我国人口流动趋势仍然主要面向东部发达地区的大中城市和区域性中心城市，广大中西部县级城市及东部地区的部分县级城市人口流失严重。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国县域常住人口约7.4亿人，比2010年减少了约4000万人，占全国人口比重降低了6.1个百分点，县域平均人口规模减小2.1万人。在目前的制度安排下，县域在要素配置中的话语权不强。以土地为例，建设用地指标分配长期向行政级别较高的城市倾斜，县级政府新增建设用地指标和农用地转建设用地指标有限。

二是县级财政实力薄弱问题突出。1994年分税制改革之后，我国财税体制总体上呈“财权上移、事权下移”趋势，县级财政承担了经济发展、基础建设、行政管理、社会治安、民生保障等方面的大量事权和支出责任，但财权不能与之匹配。中西部部分县级财政仅能保障各项基本支出和民生性支出，支持城乡融合发展的财力保障严重不足，加之近年来由于房地产市场供需变化等因素，“土地财政”模式难以为继。一些地方县级政府债务负担沉重，隐性债务问题难以化解。县级财力不足，成为以县域为重要切入点推进城乡融合发展的“硬约束”。

三、深入推进城乡融合发展的

突破路径和制度创新

我国推进城乡融合发展已经打下扎实基础、具备良好条件，正处于关键窗口期。要针对目前存在的矛盾问题和短板弱项，乘势而上攻坚克难，推动城乡融合发展在新的起点上取得更大突破。

（一）进一步明晰城乡融合发展的突破路径

1.坚定不移推进新型城镇化，更好发挥城镇的引领带动作用

接续推进新型城镇化战略，构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局，提高中小城市和县城的产业和人口承载能力，更好发挥超大特大城市对周边的辐射带动作用，增强城镇化对乡村发展的带动能力。继续推动农业富余劳动力向非农产业转移，促进农民分工分业，使农业就业结构和产业结构逐步趋同。坚定不移推进以人为本的新型城镇化，使农业转移人口逐步由拥有“全部农民权益+渐进式市民权益”向“全部市民权益+渐进式退出农民权益”转变，最终成为完全融入城镇的新市民。

2.不断巩固农业基础地位，提升城乡产业融合发展水平

把保障粮食安全和重要农产品稳定安全供给作为城乡融合发展的基础工程，按照到2035年基本实现农业现代化，到21世纪中叶建成农业强国的总体部署，不断强化农业的国民经济基础地位。大力发展农业新质生产力，通过颠覆性技术突破改造传统农业，培育壮大农业新兴产业，布局建设未来农业产业，推动农业由“生产阶段”迈向“创造阶段”。推动农村一二三产业融合发展，积极发展乡村富民产业，通过多元化的食物供给、宜居宜游的自然环境、独具特色的文化创新实践，作出城乡融合发展的产品贡献、生态贡献、文化贡献。

3.千方百计增加农民收入，继续大力提高农民生活水平

加强农民增收顶层设计，完善政策扶持体系，突出重点区域和重点人群，聚焦解决种粮农民、低收入人群、欠发达地区、粮食主产区等重点区域和重点群体的增收问题，争取到2035年将城乡居民收入差距缩小至1.8∶1~1.5∶1，到2050年城乡居民收入达到均衡。锚定到2035年农村基本具备现代生活条件的目标，把公共基础设施建设重点放在农村、公共资源优先向农村配置，着力提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，让农民就地过上现代文明生活。

4.以要素双向流动为突破口，促进城乡资源要素优化配置

一方面，发挥市场“无形之手”的决定性作用，健全城乡统一的土地和劳动力市场，加快发展统一的资本市场，促进劳动力、土地、资本等生产要素在城乡之间平等交换、双向流动。另一方面，坚持农业农村优先发展，发挥政府“有形之手”的作用，建立健全资源要素下乡激励机制，引导资源和要素向农业农村配置，推动在乡村形成人才、土地、资金、数据汇聚的良性循环。

5.协同推进城乡区域协调发展，率先在部分地区实现城乡融合发展

统筹推进城乡融合和区域协调发展，联动促进缩小城乡差距、区域差距。充分发挥社会主义制度优势，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，统筹城乡基础设施建设，加快建设全国统一大市场，构建全国统一的社会保障政策，完善财政转移支付制度，促进基本公共服务在全国范围内均等化。鼓励发展基础较好的地区，如北京、上海、浙江、江苏、广东等地积极探索，率先实现城乡融合发展。

（二）深化改革为城乡融合发展提供体制机制保障

充分发挥改革的突破和先导作用，不断推进体制改革和机制创新，为城乡融合发展提供持续动力和制度保障。

1.健全农业转移人口市民化机制

在城市“打开门”，在农村“留条路”，共同促进农业转移人口市民化。作为转入地的城市，要进一步深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度、以常住地登记户口提供基本服务制度，解决农业转移人口面临的社会保险、住房保障和随迁子女教育三大问题。作为转出地的农村，要依法保障农业转移人口的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立进城落户农民“三权”退出机制，让农业转移人口在完全市民化之前，能在城乡之间进退有据。

2.创新现代农业经营制度

在城乡融合发展深入推进、大量农村人口持续向城镇迁移的背景下，一方面要探索进城落户农民自愿退出土地承包权的机制，另一方面要围绕农民带着承包权进城、承包权和经营权分离下的经营权盘活利用问题推进改革创新。在保障小农户基本权益的基础上，大力培育各类新型农业经营主体，形成“大国强农”“大国大农”发展新格局。积极培育新型农村集体经济组织，鼓励农村集体经济组织开展居间服务，实现双层经营体制“统”的形式创新。

3.推进农业支持保护制度创新

以提高政策精准性和国际规则符合性为导向，统筹保供给和促增收两大目标，构建符合国情农情的农业支持保护制度。继续坚持和完善农产品价格支持政策，健全农产品价格形成机制，完善农产品市场调控体系。以生产性补贴为重点优化农业补贴政策，逐步提高补贴标准并扩大覆盖范围。推动农业保险“提标、扩面、增品”，扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，探索开展地方特色农产品保险。加快健全种粮农民收益保障机制，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。

4.深入推进农村土地制度改革

坚持严格的耕地保护制度，全面落实耕地保护和粮食安全党政同责要求。统筹推进农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地制度改革。承包地方面，以“三权分置”为制度内核，进一步明晰各项权利权能、边界和实现形式。宅基地方面，盘活用好闲置宅基地和住宅，探索通过出租、入股、合作等方式盘活农户闲置住房的有效途径。集体经营性建设用地方面，锚定“与国有土地同等入市、同权同价”目标，稳步深化农村集体经营性建设用地入市改革。

5.构建资金人才入乡返乡机制

建立商业性金融、政策性金融、合作性金融有机衔接、协同高效的农村金融体系，创新服务产业、服务主体的金融产品和金融工具，以农村金融供给侧结构性改革更好对接农村金融需求新变化。完善鼓励社会资本投资农业农村的扶持政策，加强资本下乡在引入、使用、退出等环节的全过程监管，引导、服务、保护社会资本下乡的积极性。构建完善的乡村人才培训、使用、评价和激励机制，鼓励城市人才到农村创业、就业。前瞻性应对“逆城镇化”问题，从户籍制度、土地制度、集体产权制度等方面加强系统研究和政策储备。

6.构建城乡收入差距平抑机制

以制定“十五五”规划为契机，研究制定“农民增收十年行动纲要”，聚焦重点区域和重点群体，采取倾斜性政策，在农民农村共同富裕上取得实质性进展。统筹处理好保供给和促增收的关系，充分发挥农业及相关产业带动就业增收作用，在农业高质量发展中带动从业者增收。拓宽农村劳动力转移就业渠道，促进农民工资性收入稳定增长。完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

7.完善城乡公共资源优化配置机制

将农村基础设施建设作为扩大内需的重点领域，持续加大投入力度，创新乡村基础设施建设投入和管护机制，不断提升农村基础设施配套水平。持续推进农村人居环境整治提升，建设宜居宜业和美乡村，逐步使农村基本具备现代生活条件。优化城乡基本公共服务布局，推动城乡教育、医疗、养老等基本公共服务的制度统一和标准统一。充分发挥数字技术赋能作用，通过“互联网+教育”“互联网+医疗健康”等途径，推动城市优质公共服务资源向农村覆盖。

8.推进县域城乡融合发展制度创新

将规划作为推动县域城乡融合发展的引领性工作，加快编制县域国土空间规划，有序推进实用性村庄规划编制。落实党的二十届三中全会关于财税体制改革的重大部署，增强地方财力特别是市县财力，降低市县债务风险，强化县域城乡融合发展的财力基础。稳步推进撤县设市步伐，探索通过“省直管县”“扩权强县”等改革措施，适当扩大县级经济社会管理权限，提高县级政府推动城乡融合发展的主动性。开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治，扩大城乡建设用地增减挂钩范围，破解县域城乡融合发展面临的土地资源约束难题。