蔡继明

清华大学社会科学学院教授、博士生导师、政治经济学研究中心主任。美国哈佛大学肯尼迪学院富布赖特访问学者，享受国务院政府特殊津贴。现任第十四届全国人大财经委员会委员，“十四五”和“十五五”国家发展规划专家委员会委员、国家新型城镇化规划专家咨询委员会委员，最高人民法院特邀咨询员，最高人民检察院特约监督员。

蔡继明代表：扩大宅基地使用权流转范围 建立农民增收长效机制

来源：中国经济网

作者：中国经济网记者 邓浩 马常艳

        “拓展农村宅基地使用权流转的范围，对于建立农民持续增收的长效机制至关重要。”全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明近日在接受中国经济网记者专访时指出，农村宅基地制度改革的核心问题在于实现与城市国有土地的同等权利。

        作为第九、十、十一届全国政协委员，以及第十二、十三、十四届全国人大代表，土地制度改革是蔡继明近30年来最为关注的议题。他因此被媒体誉为“土地委员”和“土地代表”。在今年的全国人大会议上，蔡继明提交了两份与土地改革相关的建议，旨在深化土地制度改革以提升土地要素对经济增长的贡献率，并扩大农村宅基地使用权的流转范围。他强调：“必须让市场在城乡土地资源配置中发挥决定性作用。”

01 大量农村宅基地亟待有效利用

        土地作为最重要的生产要素之一，其在城乡之间的配置效率和利益分配问题，直接关联到新型城镇化和乡村振兴的发展质量。长期困扰我国的“三农”问题，根本上是由农村“人地矛盾”所引发的，即农村户均土地经营规模过小，这导致了农业劳动生产率相对较低。蔡继明指出，要解决这一问题，必须走城乡融合发展之路，加速农村剩余劳动力向非农产业转移，并推动农业转移人口市民化，从而实现农村户均土地的规模经营。

        蔡继明所提及的农村户均土地，主要指的是耕地等农业用地。除此之外，农村土地还包括集体建设用地，而集体建设用地又由宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地构成。数据显示，我国目前农村常住人口占全国总人口的33%，而农村集体建设用地面积是城镇建设用地的两倍以上，达到19万平方公里，其中农村集体经营性建设用地仅占14%，且大部分已在使用中，农村宅基地占比超过70%，相当一部分处于闲置和低效利用状态。

        蔡继明认为，大量农村宅基地未能得到有效利用的原因在于，目前我国宅基地的使用权仅限于农村集体经济组织内部流转，这使得巨量的宅基地被排除在城乡统一的建设用地市场之外。“若要使农村宅基地成为农民获取财产收益和抵押融资的重要渠道，必须改变当前城乡土地产权不平等和土地资源配置行政化的现状。”

02 同步推进城乡土地产权同权化和资源配置市场化改革

        蔡继明建议，应同时推进城乡土地产权同权化和资源配置市场化改革。一方面，需赋予农村集体土地与城市国有土地同等的权利，例如允许集体土地所有权人设立建设用地使用权，赋予农村住宅建设用地用益物权和担保物权，以及在集体所有的土地上推进城中村的改造等。另一方面，市场应在土地资源配置中发挥决定性作用，包括取消对特超大城市人口规模的限制，放宽农地入市的限制，取消自然资源部每年下达的全国城乡建设用地“增减挂钩”周转指标，以及取消对农村建设用地的用途管制等。

        蔡继明指出，深化土地制度改革将有助于提升土地要素对经济增长的贡献率。据相关研究显示，这些土地资源优化配置的措施，对2035年之前每年经济增长的提升综合为1.40%至1.62%。

        “在放宽农地入市限制方面，只要符合国土空间规划要求，都应允许农村土地直接入市，包括存量建设用地和列入规划的农业用地，特别是农村数千万亩闲置的宅基地。在城乡建设用地增减挂钩问题上，可以建立全国性增减挂钩市场，同时允许和鼓励增减挂钩指标在村际之间和省与省之间交易。在取消对农村建设用地的用途管制方面，只要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，农村大量闲置的宅基地就可以向城镇居民开放。”蔡继明强调。

03 扩大农村宅基地使用权流转范围

        党的二十届三中全会《决定》对“完善城乡融合发展体制机制”作出重要部署，其中就深化农村宅基地制度改革提出了多方面要求，强调“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。蔡继明认为，《决定》中有关盘活利用农房的要求，是缩小城乡收入差距、促进共同富裕的必然选择，本质上是通过扩大宅基地使用权流转范围赋予农民更加充分的财产权益。

        去年底召开的中央经济工作会议强调，“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”。今年政府工作报告提出，“千方百计推动农业增效益、农村增活力、农民增收入”。在蔡继明看来，扩大宅基地使用权流转范围，正是联系新型城镇化和乡村全面振兴的重要纽带之一，也是促进城乡融合发展的关键抓手之一。

来源：《北京周报》（BEIJING REVIEW）2025年3月13日第11期